Dolarización de la deuda, la otra cara del cambio estructural necesario para A.L. en la era COVID

Por Giuliano Toshiro Yajima y Lorenzo Nalin

Fuente: Foto Sandra Zarate

En un año tan complicado y difícil como fue el 2020, no faltaron los eventos inesperados que nos sorprendieron. Nunca nos hubiéramos esperado pasar un año encerrados en casa contando las pérdidas de nuestros hermanos y hermanas en tantos países del mundo.

Algunos de los más sorprendidos fueron los macroeconomistas. No solo porque todos sus pronósticos estaban muy lejos de ver llegar este año tan desgraciado, sino también por ser testigos de cómo varias instituciones internacionales, después de haber profesado el mantra de la austeridad fiscal y haber utilizado la política monetaria como principal herramienta contra cíclica, han enfatizado, con mucha vehemencia, una nueva dirección de política macroeconómica orientada hacia el gasto fiscal contra cíclico. Entre otros, el Reporte de Monitoreo Fiscal 2020 del FMI (IMF, 2020) soporta fuertemente esta visión, e incluso estima que un aumento de gasto del 1% del PIB podría incrementar la inversión privada hasta en un 10 por ciento. Este cambio, tan repentino, nos hace reflexionar.

No cabe duda de que la política fiscal contra cíclica es fundamental en estos tiempos para limitar las desgracias de este terrible año. Los principales indicadores de desarrollo de la región se encuentran en caída libre: el PIB per cápita se desploma, el sueldo medio se hunde, el empleo de calidad no se crea, y se incrementa el porcentaje de las mujeres que están segregadas en casa con tareas domésticas. Y estos son solo algunos de los aspectos que hay que enfrentar desde un punto de vista de política pública.

Entonces, más que analizar porque se debe de promover una política fiscal contra cíclica, nuestro análisis se concentra en su financiamiento. Muchas de las instituciones que financian el desarrollo (Fondo Monetario, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros) han ofrecido planes de soporte y programas de financiamiento a las economías emergentes, tanto a las finanzas públicas cuánto al sector privado. Estos programas, si bien por un lado son un apoyo necesario para contrarrestar la crisis, por el otro se convierten en un elemento determinante en el financiamiento extranjero para los países en desarrollo, es decir, en su dependencia del dólar (BIS, 2020). Por lo tanto, como consecuencias de esto, se podría observar un incremento en la dolarización de la deuda extranjera de los países en desarrollo.

Nuestra pregunta entonces es la siguiente: ¿cuánto resulta ser la penetración del dólar en la deuda externa de los países de la región, y como se compara con otras regiones?

Con el proceso de integración financiera y la creciente disponibilidad de crédito internacional, cabría esperar que los países emergentes diversifican el riesgo monetario de su deuda desdolarizándola en favor de una canasta diferente de monedas. Hay distintas razones por las cuales esta diversificación se necesitaría en un país en desarrollo: a) la reducción de la posición de monopolista que se le otorga a un país, en particular en Estados Unidos de América (EUA) como emisor del dinero mundial; b) la posibilidad de un manejo de la estructura de la deuda, sobre todo para no sufrir el riesgo de cambio y efectos de hoja de balance al manifestarse de una devaluación que sea solo bilateral; c) la posibilidad de apertura a nuevos mercados financieros podría facilitar una expansión de los flujos bilaterales comerciales, además de los financieros. Las expansiones en el comercio mundial y la integración comercial entre los países deberían haber sido elementos adicionales para la diversificación de la estructura de capital de los mercados emergentes. ¿Es realmente el caso?

Para estudiar la estructura de la deuda externa, nos basamos en una modificación del trabajo de Goldstein y Turner (2004), de acuerdo con la siguiente notación:

Donde:

NBKL = son los pasivos no bancarios; el indicador consiste en préstamos y depósitos, títulos de deuda y otros instrumentos, que son posiciones transfronterizas a los bancos que reportan al Banco Internacional de Pagos (BIS por su sigla en inglés) en todas las monedas; incluye corporaciones financieras no bancarias, no financieras, gobiernos generales. Los datos están disponibles en las Estadísticas por Ubicación de los bancos del BIS (Avdjiev, McGuire y Wooldridge, 2015).

BKL = como arriba, pero para el sector bancario. Los datos están disponibles en las Estadísticas del BIS

IB = Son los valores de deuda interinstitucional (bonos) pendientes; estos datos también están disponibles en la base de datos del BIS

El símbolo $ hace referencia a la deuda emitida en dólares estadounidenses y el sufijo £ a la deuda emitida en todas las monedas extranjeras diferente del dólar. Es decir, estamos mirando a la composición de los pasivos totales emitido de todos los sectores que no sean denominados en moneda local. Utilizando datos de las estadísticas BIS y del FMI, construimos el índice para 15 países en desarrollo. Para América Latina, seleccionamos Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. Para Asia, utilizamos China, Indonesia, Corea del Sur, Malasia, Filipinas y Tailandia. Por último, insertamos Rusia, Sudáfrica y Turquía como el resto del mundo en desarrollo (RoDW). Los datos se reportan en el cuadro 1 y 2.

Cuadro 1. Porcentaje medio de deuda externa en dólares, período seleccionado

Fuente: elaboración propia.

Notas: sd hace referencia a la desviación estándar.

Cuadro 2. Promedio FCTD($) por país

Fuente: elaboración propia

Notas: sd hace referencia a la desviación estándar.

El promedio de todos los países de la muestra (2005-2019) informa de un 69%de la deuda externa emitida en dólares, con una desviación estándar del 13%. Es decir, cerca de tres cuartas partes de la deuda externa se emite en dólares estadounidenses, lo que confirma que, en línea con Kaltenbrunner (2017), la moneda estadounidense se ubica en la parte superior de la estructura jerárquica de las monedas.

América Latina es la región con más deuda dolarizada, tiene en promedio 78%de su deuda externa en dólares. En Asia, la media cae de 12 puntos porcentuales a 66%. Al considerar el RoDW, observamos que el valor cae otro 8 por ciento a 58%. También es útil observar la desviación estándar del índice para entender cuanto los países en una región sean abiertos a cambios en la moneda de su deuda externa[1]. No es de extrañar que en América Latina se reporte la desviación estándar más baja, sólo el 7 por ciento, lo que indica su preferencia por la deuda dolarizada en lugar de otras monedas. Para Asia, la desviación estándar se duplica al 16%, mostrando la apertura de la deuda externa a una cesta más amplia de monedas que América Latina. Sin embargo, no se encuentra diferencial en la penetración del dólar después de la crisis de financiera de 2009.

El Cuadro 2 desglosa los datos por país. El país que reporta menos penetración del dólar en la deuda externa es Sudáfrica, con sólo el 41%, seguido por China, Turquía y Tailandia. América Latina reporta 4 de los primeros 5 países con más deuda externa dolarizada: Chile, con el 81%, es el país con más penetración, seguido de Argentina, Perú, Filipinas y Brasil.

En el cuadro 3 se presentan también algunos indicadores macroeconómicos útiles que evidencian algunas diferencias significativas entre regiones. Por ejemplo, la segunda columna muestra el grado de apertura comercial calculado como la relación entre las importaciones y las exportaciones en relación con el PIB, mientras que la tercera y cuarta columna reportan el grado de concentración y diversificación del comercio[2]. Además, se estudia el grado de apertura del sistema financiero El índice de Chinn-Ito (Chinn y Ito, 2008) define el grado de apertura financiera a través de la apertura de la cuenta de capital.

Cuadro 3. Indicadores comerciales y financieros, promedio por región

Fuente: elaboración propia

El examen del cuadro 3 muestra que los países con una menor proporción de deuda en dólares son los que tienen un comercio más abierto, menos concentrado y más diversificado.

El comercio es un elemento crucial a la hora de evaluar la diversificación de la deuda externa con respecto al dólar debido a su capacidad de generar flujos de divisas. Cuanto más abierto esté el país al comercio, menor será la penetración del dólar. Cuanto más diversificado esté el comercio geográficamente, más fácil será emitir deuda denominada en una divisa diferente del dólar. Esto se puede apreciar analizando las diferencias de América Latina con Asia , la cual está más abierta al comercio con los países europeos, lo que da a la región la oportunidad de emitir deuda en euros. Por otra parte, Asia también se beneficia de un mayor comercio intrarregional, lo que le da la posibilidad de emitir deuda en yenes japoneses, la tercera moneda más negociada del mundo.

También la estructura de las exportaciones importa para reducir la penetración del dólar en la deuda externa. De hecho, los países Latinos, más especializados en la exportación de pocos artículos, presentan una mayor proporción de pasivos denominados en dólares, como lo demuestra la asociación de valores más altos del índice de especialización de las exportaciones con valores más altos de deuda en dólares. El hecho de estar especializado sólo en la exportación de unos pocos productos limita el exportador a comerciar sólo con los países que necesitan su artículo, lo que reduce las posibilidades de diversificar las corrientes de exportación y, a su vez, la diversificación de las divisas. Análogamente, la concentración de las exportaciones también se asocia con un mayor nivel de participación en dólares de la deuda externa de los países emergentes.

Curiosamente, los países con una cuenta de capital más abierta a las corrientes financieras muestran una menor diversificación en la estructura de su deuda externa. El resultado parece contrario a la intuición, se esperaría que los países más integrados financieramente abrieran su deuda externa a las monedas internacionales y diversificaran su estructura. Aun así, los datos muestran un menor endeudamiento en dólares de los EE.UU. para los países que informan de un valor de apertura de la cuenta de capital de 0,4, mientras que para los países muy endeudados el índice es de 0,54, lo que muestra un promedio de un 35% de mayor apertura financiera. El resultado sugiere que el hecho de tener un mayor volumen de transacciones financieras genera una relación más estrecha con el dólar, la moneda que se utiliza principalmente en las operaciones del mercado .

El análisis propuesto en este articulo subraya como la estrategia de desarrollo de América Latina tenga algunas fallas que necesitan ser abordadas. El contraste entre apertura comercial y financiera resulta ser evidente. La limitada apertura comercial, junta con la poca diversificación exportadora y la excesiva apertura financiera, hacen que la región viva constantemente bajo el fantasma de la ciclicidad de los precios de las materias primas y los flujos financieros a ellos asociados.

A esto se le suma, la excesiva penetración del dólar en la estructura de la deuda extranjera que, dada la volatilidad del tipo de cambio en la última década, genera constante revaluaciones de esta, lo que incluso puede afectar la hoja de balance tanto del sector público como del sector privado. Con referencia a este último, la región ha observado el disparo de la deuda externa de las empresas corporativas. La decisión de emitir deuda internacional para financiar nuevos proyectos es una decisión endógena de la compañía. Sin embargo, con el proceso de integración financiera de las últimas décadas, las empresas han utilizado los mercados financieros no solo para satisfacer su necesidad de financiar nuevos proyectos, sino también para obtener ganancias financieras y aprovechar del diferencial entre la tasa local y del dólar atreves operaciones de acarreo de divisas (carry trade) (Abeles, Pérez Caldentey, y Valdecantos, 2018).

Para evitar la creciente penetración del dólar, se necesita una mayor gestión prudencial de la cuenta de capitales orientada a la regulación de los flujos de portafolio dado que en diferentes ocasiones estos se han asociados con una excesiva utilización de crédito externo. La excesiva utilización de deuda externa, tanto por parte del sector privado como por parte del público, también subraya la ausencia de un banco de desarrollo regional fuerte que pueda apoyar la inversión estratégica y estimular el incentivo a la inversión en el sector real al lugar del financiero.

Notas:

[1] Sin embargo, el significado económico de la desviación estándar calculada en una muestra de países geográficamente muy diversificada y más chica como la de “otros en desarrollo” no se encuentra de utilidad, y por esta razón se hizo una compasión solo entre regiones geográfica, es decir entre América Latina y Asia.

[2] El índice de concentración, también llamado Índice Herfindahl-Hirschmann (HHI), es una medida del grado de concentración de los productos, su valor cae entre 0 y 1. Un valor del índice más cercano a 1 dice que las exportaciones de un país están altamente concentradas en unos pocos productos. Por el contrario, los valores más cercanos a 0 reflejan que las exportaciones están distribuidas más homogéneamente entre una serie de productos (UNCTAD, 2019). El índice de diversificación se calcula midiendo la desviación absoluta de la estructura comercial de un país con respecto a la estructura mundial. El índice de diversificación toma valores entre 0 y 1. Un valor más cercano a 1 muestra una mayor divergencia con respecto a la estructura mundial.

Referencias

Abeles, M., Pérez Caldentey, E., & Valdecantos, S. (2018). Estudios sobre financierización en América Latina. Cepal.

Avdjiev, S., McGuire, P., & Wooldridge, P. D. (2015). Enhanced data to analyse international banking. BIS Quarterly Review September.

BIS (2020) US dollar funding: an international perspective. CGFS Papers No. 65

Chinn, M. D., & Ito, H. (2008). A new measure of financial openness. Journal of comparative policy analysis, 10(3), 309-322.

Goldstein, M., & Turner, P. (2004). Controlling currency mismatches in emerging markets. Columbia University Press.

International Monetary Fund (IMF). (2020). Fiscal Monitor: Policies for the Recovery. Washington, October.

Kaltenbrunner, A., & Painceira, J. P. (2017). The impossible trinity: Inflation targeting, exchange rate management and open capital accounts in emerging economies. Development and Change, 48(3), 452-480.

UNCTAD. (2019). UNCTAD handbook of statistics.

Los efectos de la pandemia: crisis y desigualdad en el Sur Global

Por Belén Villegas

Fuente: ver referencias

El Covid-19 ha exacerbado las desigualdades sociales y económicas en todo el mundo. De hecho, incluso antes de que la pandemia llegara a los países en desarrollo, la conmoción económica de las economías avanzadas ya los había golpeado de manera dramática, incluso en comparación con la crisis financiera mundial de 2008 (UNCTAD, 2020 b).

Los países en desarrollo han experimentado una drásticas salidas de capital, lo que ha provocado grandes depreciaciones monetarias (UNCTAD, 2020). Asimismo, en los países con una elevada dependencia de deuda externa, las tendencias recientes están ejerciendo una enorme presión sobre la sostenibilidad de su deuda al socavar el acceso futuro a la refinanciación de las obligaciones pendientes (Idem).

Al mismo tiempo, las economías de muchos países en desarrollo se basan fuertemente en materias primas (commodities), cuyos precios han caído precipitadamente desde que comenzó la crisis. En general, la disminución de los precios de los productos básicos ha sido del 37% este año, y las principales caídas se han concentrado en los aceites, los metales y los productos minerales, siendo la agricultura la menos perjudicada en términos de precios junto con el oro (ídem).

Con dos tercios de la población mundial viviendo en países en desarrollo (excluida China), el mundo está haciendo frente a un daño socioeconómico sin precedentes que tiene muchas consecuencias para la vida de las personas.

Si bien las economías desarrolladas disponen de un mayor espacio fiscal para financiar los paquetes de estímulo necesarios para afrontar el actual contexto, los países en desarrollo han visto cómo su espacio fiscal se ha reducido aún más que antes, debido a la disminución de los ingresos fiscales. Es más, las necesidades fiscales han desencadenado nivel de deuda y préstamos que han venido perjudicando el espacio político.

Al mismo tiempo, como Judith Butler ha dicho recientemente, si bien la pandemia afecta potencialmente a todos y todas por igual, “los poderes entrelazados del nacionalismo, el racismo, la xenofobia y el capitalismo”[1] ponen a algunas personas en mayor peligro que otras en relación con las consecuencias de la enfermedad.

Al respecto, feministas alrededor del mundo han repetido una y otra vez que el género importa a la hora de pensar el desarrollo así como los efectos de las crisis. La pandemia del COVID-19 está exacerbando las desigualdades y entre ellas las de género, especialmente en el Sur Global, donde el patriarcado, la desigualdad y la pobreza, en un contexto de crisis mundial, amenazan seriamente la vida de las mujeres.

Un escenario de cambios

Tras un descenso de veinticinco años a partir del decenio de 1980, los precios de los productos básicos aumentaron en el decenio de 2000 (CEPAL, 2011; Levistky, 2011; Burchardt & Dietz, 2014; Svampa, 2013). El aumento de la demanda de China, los movimientos especulativos vinculados al exceso de liquidez y la falta de activos financieros sólidos y tangibles, provocaron un aumento de los precios de los productos básicos (principalmente los metales y la agricultura) desde 2002 y especialmente desde la crisis de los Estados Unidos en 2008 (Ocampo, 2009; 2019).

Asimismo, los niveles de deuda externa como porcentaje del PIB se redujeron a la mitad, de casi 40% en 1999 a 19% en 2011, y los niveles de inversión extranjera directa se duplicaron con creces en el mismo período, de 72.000 millones de dólares en 2000 a 153.000 millones de dólares en 2011 (CEPALSTAT, 2017). El aumento de los precios de los productos básicos dio lugar a una mejora de los saldos contables y promovió grandes entradas de capital extranjero. Como consecuencia de ello, los tipos de cambio reales se apreciaron, pero los países pudieron alcanzar una considerable acumulación de reservas de divisas y una marcada reducción del endeudamiento externo (Bacha & Fishlow, 2011: 395). En este contexto, gran parte de los países de la región implementaron una batería de políticas sociales y políticas orientadas a la mejora en los niveles de distribución y reducción de la pobreza.

Sin embargo, muchas de las condiciones que produjeron un fuerte repunte en los países en desarrollo después de 2010 ya no están presentes o son mucho más débiles. Hubo una considerable disminución de la demanda de China y las políticas monetarias y comerciales de los Estados Unidos -que impulsaron el valor del dólar estadounidense- contribuyeron a la presión a la baja de los precios de los productos básicos (Erten y Ocampo, 2013; Jacks, 2013).

Además, la disminución del espacio fiscal y el aumento de las corrientes financieras ilícitas en el último decenio amenazan la posibilidad de una estrategia de recuperación eficaz en muchos países en desarrollo. Los flujos ilícitos afectan la capacidad recaudatoria de los Estados, afectando las posibilidades distributivas a través de estrategias de Gasto con enfoque social. Asimismo, la mayoría de los países de la región están experimentando un aumento de los costos del servicio de la deuda desde 2012, y ya están haciendo frente a reembolsos de la deuda pública denominada en moneda extranjera durante este año y el próximo (UNCTAD, 2020).

¿De qué manera el COVID-19 está exacerbando las desigualdades de género?

La crisis de COVID-19 está afectando a las mujeres y los hombres de manera diferente, según el sector en que trabajen, la fragilidad de su situación laboral, su acceso al trabajo y a la protección social, y sus responsabilidades de cuidado.

Los recortes de gastos provocados por las limitaciones de los ingresos fiscales tienen un efecto desproporcionado en las mujeres y los niños (véase, por ejemplo, Ortiz y Cummins, 2013) por muchas razones. Las mujeres tienden a depender más de las políticas sociales porque están más a cargo de los niños y tienen salarios más bajos y trayectorias laborales menos estables.

Al mismo tiempo, cuando se recortan los servicios sociales como la salud, la educación de los niños y los servicios de atención, las mujeres tienen que asumir esta falta de servicios aumentando su tiempo dedicado al trabajo no remunerado.

En lo que respecta al empleo, las crisis anteriores han demostrado que cuando los puestos de trabajo son escasos, las mujeres pasan a ser trabajadoras “de segunda línea”. La prevalencia de valores patriarcales conlleva a pensar el trabajo de las mujeres como subsidiario o complementario al trabajo del hombre; considerado principal proveedor del hogar. Esto suele ocurrir sobre todo en los empleos de calificación media y alta, mientras que en los empleos más precarios a veces se produce la tendencia opuesta. En este último caso, las mujeres son vistas como trabajadoras más fácilmente precarizadas en trabajos con salarios más bajos y menores derechos sociales y laborales. Esto suele implicar la erosión de las protecciones laborales y el empeoramiento duradero de las condiciones de trabajo.

Además, a pesar de los notables progresos realizados por las mujeres en el último medio siglo, su posición en el mercado laboral sigue siendo muy diferente de la de los hombres. En promedio, las mujeres empleadas trabajan menos horas, ganan menos y están ubicadas en lugares jerárquicos más bajos que los hombres empleados (OCDE, 2020).

Especialmente en los países de ingresos más bajos, las mujeres se dedican en gran medida al trabajo informal y a otras formas precarizadas de empleo (por ejemplo, el trabajo por cuenta propia en pequeñas empresas de subsistencia, el trabajo doméstico), lo que a menudo las deja al margen de las medidas oficiales de protección social dirigidas a los trabajadores/as.

Antes de que se iniciara la crisis de COVID-19, un gran número de mujeres seguía estando excluido del mercado laboral. La tasa de participación de la mujer en la fuerza de trabajo mundial disminuyó en los últimos decenios del 50,3% en 2005 al 47,2% estimado para 2019, lo que dio lugar a una brecha de género en la tasa de participación de alrededor de 27 puntos porcentuales (OIT, 2020). Según los últimos datos de la CEPAL y la OIT, en 2020 habrá 21 millones de mujeres desempleadas, 8 millones más que en 2019.

Más de la mitad de las mujeres empleadas están en sectores gravemente afectados por la crisis (CEPAL, 2020 a). Por ejemplo, casi el 60% de quienes se desempeñan en actividades de alojamiento y alimentación en América Latina y el 61% en el Caribe, son mujeres (CEPAL, 2020 a: 39).

En la mayoría de los países asiáticos, muchos de los puestos de trabajo del sector de los servicios que se ven gravemente afectados por la crisis actual son desproporcionadamente femeninos, como recepcionistas, auxiliares de vuelo, personal de servicios de restaurante, peluqueros, entre otros. Sin embargo, algunos empleos de la industria manufacturera también tienen una alta concentración de trabajadoras. Por ejemplo, casi la mitad de los trabajadores del sector textil o de la fabricación de prendas de vestir de Bangladesh son mujeres, quienes son enviadas a sus hogares sin recibir remuneración alguna debido a COVID-19. Además, muchas actividades informales, especialmente en las zonas urbanas, funcionan en las calles de los países en desarrollo y son dirigidas por mujeres, que en la mayoría de los casos se ven perjudicadas durante los períodos de reclusión (BM, 2017).

Se estima que la actual pandemia podría colocar a 49 millones de personas en la pobreza extrema en 2020. Dada la desigualdad estructural que pone a las mujeres en mayor riesgo de pobreza, la mayoría de ellas están atrapadas en la llamada “trampa de la pobreza” (véase Kabeer, 2011). Debe tenerse en cuenta que ya antes de la crisis, las mujeres estaban sobrerrepresentadas entre los desempleados (Muñoz Boudet y otros, 2018) y los trabajadores informales por lo hoy tienen un acceso limitado a la protección social (CEPAL, 2020 a).

La permanencia de las mujeres en el mercado laboral tiende a ser más débil que el de los hombres, especialmente -pero no sólo- cuando los hijas e hijos son menores de 5 años. Las mujeres suelen interrumpir su permanencia en el trabajo remunerado o incluso salirse de él debido a la sobrecarga de trabajo no remunerado que tienen que asumir. Esta situación no sólo las coloca en una posición de pobreza monetaria y falta de derechos, sino que también hace que sus condiciones materiales de vida sean precarias a largo plazo, a la vez que las aleja de un mercado laboral que luego las castiga por su falta de permanencia en él. A la larga, con el paso de los años, se les hace cada vez más difícil volver al trabajo remunerado, consolidando así su situación de pobreza a lo largo del tiempo (CEPAL, 2020 a; Carracos, 2017; Rodríguez, 2015; Pérez Orosco, 2014; entre otras).

Otro de los sectores altamente afectados en esta crisis son las trabajadoras domésticas quienes en muchos casos han quedado sin trabajo, y debido a los niveles de informalidad de este sector, frecuentemente han carecido de protección o subsidios asociados al empleo, o bien ha sido obligado a trasladarse de forma permanente a los lugares de trabajo. En México, por ejemplo, el 99% de las trabajadoras domésticas (en su mayoría mujeres) no están inscritas en la seguridad social (OCDE, 2017). Aunque esto afecta a las mujeres de todo el mundo, las regiones más afectadas son el sudeste asiático y el Pacífico, con el 76% de las trabajadoras domésticas en situación de riesgo, seguidas de América (74%), África (72%) y Europa y Asia central (45%) (OIT, 2020 c).

El 80% de quienes se desempeñan en el trabajo doméstico son mujeres (OIT, 2020). En la actualidad, las trabajadoras domésticas suelen tener salarios muy bajos y horarios excesivamente largos, y frecuentemente no tienen garantizado un día de descanso semanal .

Sin embargo, la falta de acceso a la seguridad social va mucho más allá de las trabajadoras domésticas. En efecto, aunque a nivel mundial es más probable que los hombres trabajen en el sector informal que las mujeres, en muchos de los países más pobres del mundo son las mujeres trabajadoras las que tienen más probabilidades de encontrar un empleo en estos sectores. Esto incluye a la mayoría de los países del África subsahariana, Asia meridional y América Latina (OCDE/OIT, 2019).

Todas estas desigualdades macroeconómicas de género se combinan con la actual crisis del cuidado, que se está llevando a cabo principalmente sobre las espaldas de las mujeres. En todo el mundo, las mujeres realizan hasta diez veces más trabajo que los hombres en el trabajo de cuidado no remunerado, según el Índice de Instituciones Sociales y Género (SIGI) del Centro de Desarrollo de la OCDE. Las restricciones de viaje, las cuarentenas en el hogar, los cierres de escuelas y guarderías y las medidas de cierre más estrictas para los ancianos; están imponiendo cargas adicionales a las mujeres, que en muchos casos compatibilizan con su trabajo remunerado realizado desde el hogar; asumiendo dobles y triples jornadas de trabajo.

Al mismo tiempo, alrededor del 70% de los trabajadores del sector de la salud en todo el mundo son mujeres, lo que hace que estén más expuestas a la pandemia. En España, por ejemplo, entre los trabajadores del sector sanitario infectados, el 71,8% son mujeres frente al 28,2% de hombres (ONU MUJERES, 2020).

Por último, las situaciones de encierro agravan la falta de derechos de las mujeres al aumentar los riesgos de violencia, explotación, abuso o acoso debido a las elevadas barreras cuando intentan salir del hogar o incluso llamar a las líneas telefónicas de emergencia en presencia de sus agresores.

Además, el desplazamiento de los recursos públicos hacia la emergencia de salud pública también podría poner a las mujeres en una situación más arriesgada en lo que respecta a los derechos de salud sexual, reproductiva y maternal, especialmente cuando los recursos de los sistemas de salud son muy limitados.

Los efectos de la actual crisis agravan las desigualdades, entre ellas las de género, y nos incitan a colocar en el centro del debate la necesidad de contar con recursos públicos de calidad con efectos progresivos, que deberán ir de la mano de estrategias recaudatorias más eficientes y progresivas. Dada la merma en los recursos disponibles, parece necesario identificar quienes y de qué manera están absorbiendo en mayor medida los efectos de la actual crisis, para generar estrategias orientadas a lograr mayores niveles de igualdad.

Especialmente en América Latina, donde gran parte de la población –y específicamente las mujeres- trabajan en el sector informal y han quedado sin ingresos y en muchos casos sin ningún tipo de protección social, es necesario generar recursos especialmente orientados en este sentido. Además, dado los efectos que las medidas de confinamiento han tenido sobre los cuidados, la necesidad de generar y/o fortalecer estrategias públicas de protección en esta materia se torna un elemento central generador de equidad.

Notas [1] Ver: http://lobosuelto.com/el-capitalismo-tiene-sus-limites-judith-butler/

Referencias

Imagen de portada extraída de: https://blogs.iadb.org/igualdad/es/mujeres-enfrentan-mayores-riesgos-ante-coronavirus/

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CEPAL (2020) Fiscal Panorama of Latin America and the Caribbean 2020 (LC/PUB.2020/6-P), Santiago, 2020

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Kabeer, N. Gendered Poverty Traps: Inequality and Care in a Globalised World. Eur J Dev Res 23, 527–530 (2011). https://doi.org/10.1057/ejdr.2011.29

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Ocampo, José Antonio (2018). El desarrollo liderado por los productos básicos en América Latina, International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [En línea], consultado el 11 de Abril de 2020. URL : http://journals.openedition.org/ poldev/2509 ; DOI : 10.4000/poldev.2509

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O paradoxo da inovação e seu impacto na produtividade em países em desenvolvimento

Por Gustavo Campos

Objetivo: Elucidar o conceito de paradoxo da inovação e sua influência em políticas públicas para o aumento de produtividade no Brasil.

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Citados inúmeras vezes pela alta cúpula da Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e Competitividade, que integra a estrutura do Ministério da Economia do Brasil, a obra de Xavier Cirera e William F. Maloney, Innovation Paradox, tem se tornado uma das principais referências para orientar o desenho e redesenho de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento econômico ancorado no aumento da produtividade.

Os autores exploram o que chamam de paradoxo da inovação: se o retorno com a adoção de inovações tecnológicas é considerado extremamente alto, por que os países em desenvolvimento investem tão pouco em inovação (tanto em relação ao PIB do país, quanto o investimento médio em P&D se o recorte for por firma)? No caso dos países latino-americanos, a questão se torna mais relevante, pois quando os colocamos na balança, o problema se aprofunda, apesar do vasto retorno potencial para inovação em diversas dimensões dessas economias. Assim, empresas e governos de países em desenvolvimento, como no caso do Brasil, parecem estar deixando para trás oportunidades óbvias de crescimento da produtividade e da competitividade.

Tendo em vista esse paradoxo, os autores buscam explorar 3 barreiras que impedem o fluxo de conhecimento e governança efetivo que permitiriam o aumento da inovação e consequente ganhos de eficiência, qualidade e diversificação. Em primeiro lugar, sublinham que há uma ausência de capacidades nas firmas para empreender inovações relevantes. Em segundo, destacam a falta de complementaridades críticas para que a inovação possa florescer. Por fim, chamam a atenção para as debilidades do governo em gerenciar o aumento da complexidade e amplitude das políticas de inovação no sentido de corrigir as duas falhas anteriores.

Nesse artigo, focaremos na primeira barreira. Pondera-se, inicialmente, que a simplificação neoclássica das firmas como um ator racional com completa compreensão da trajetória necessária para alcançar a fronteira tecnológica não dá conta da realidade do que poderíamos classificar como empresa média de países desenvolvidos. Existe uma série de capacidades básicas que são primordiais para que essas empresas possam efetivamente realizar inovações relevantes. Elas vão desde competências relacionadas à contabilidade, formação de preço, desenho de layout de plantas fabris até conhecimentos básicos para a elaboração de um plano de longo prazo que consiga compreender as necessidades de desenvolvimento de seus recursos humanos e identificação de oportunidades de avanço tecnológico.

Sem essas capacidades mais básicas, dificilmente essas empresas conseguirão compreender qual é a fronteira tecnológica (levando em consideração seu setor, modelo de negócio e contexto geográfico e sociocultural) e qual a trajetória que sua organização terá que percorrer para alcançá-la. Desse modo, o portfólio de ações comumente utilizadas por países desenvolvidos (e replicados por países em desenvolvimento), como créditos fiscais de P&D e investimentos em institutos de pesquisas, não gerarão os retornos esperados. Para tanto, torna-se imperativo que esse público-alvo esteja apto para absorvê-los e gerar externalidades positivas a partir desses incentivos.

Ao apresentarem uma revisão das evidências recentes sobre capacidades empresariais, Cirera e Maloney argumentam que habilidades gerenciais básicas são centrais para a introdução de novos processos, tecnologias e produtos (bem como para o procedimento de patenteamento, por exemplo) e que essas capacidades são insuficientes nos países em desenvolvimento. Tendo esse panorama em mente, sugerem a introdução do que chamam "escada de capacidades", onde as empresas avançariam a partir de capacidades básicas de produção em direção à capacidade de adotar e adaptar tecnologias para, ao final, serem capazes de inventar, modificar e até revolucionar o mercado com a inserção dessa inovação.

Para reforçar esse argumento, recuperam as informações trazidas pelo World Management Survey (WMS), que permitiu um avanço considerável na análise quantitativa das práticas gerenciais e suas implicações para produtividade e para a inovação. Este survey documentou que as empresas dos países em desenvolvimento estão, de fato, atrasadas ​​em uma ampla gama de capacidades que são críticas para a o processo de catching-up.[1]

Ao mirarmos os relatos do milagre do leste asiático, os autores iluminam para o fato que a correção dessas deficiências de capacidade foi uma estratégia comum e crítica para o sucesso no aumento de produtividade e inovação desses países. Cirera e Maloney resgatam Kim (1997), Katz (1987) e Lall (1987) para defender o argumento de que o acúmulo de capacidade tecnológica - capacidade de aprendizagem significativa - foi mais importante do que intervenções setoriais comumente citadas. O desenvolvimento dessas capacidades, no entanto, não é automático e mesmo nesses países foi um processo complexo, com tentativas e erros frequentes, e com muito investimento em treinamento e incentivo da criatividade desde a educação de base. Por isso, os autores concluem que “este processo de aprendizagem econômica - adquirindo a capacidade de absorver, adaptar, difundir, disseminar e melhorar ideias - é sem dúvida uma das principais dinâmicas do processo de desenvolvimento, independentemente da estrutura de produção econômica subjacente”[i].

Entretanto, quais seriam os principais fatores que afetam a qualidade da gestão? Bloome Van Reenen (2007) [ii], a partir do WMS, identificam a concorrência, o capital humano, a estrutura de propriedade, o ambiente de negócios, e o aprendizado com transbordamentos como os principais drivers para alcançar as melhores práticas gerenciais.

É justamente nos aspectos de capital humano e aprendizagem que o Programa Brasil Mais, lançado em fevereiro de 2020, busca atuar, podendo servir como alavanca para impulsionar diretamente a produtividade e preparar o caminho para elevar a ocorrência de inovações mais profundas e disruptivas na realidade brasileira. Incorporando o Programa Brasil Mais Produtivo (doravante B+P), que foi lançado no apagar das luzes do Governo Dilma Roussef), e mantendo o foco nos processos internos das empresas, o Brasil Mais está alinhado com a ideia dos autores de que o aprendizado pela educação formal e pela experiência prática pode gerar grandes melhorias na qualidade gerencial. Por um lado, isso pode ser percebido no movimento de empreendedores com melhor nível educacional tomando o espaço de empresas com métodos mais tradicionais e, por outro, as empresas têm demonstrado tendência a melhorar seu desempenho de mercado ao longo de seu ciclo de vida.

Assim sendo, intervenções de consultoria empresarial podem ter efeitos importantes na gestão da qualidade e aumento da produtividade. "A convergência para a fronteira das capacidades gerenciais não requer apenas concorrência que remova do mercado empresas mal geridas, mas também, e potencialmente mais importante, programas de apoio à difusão e adoção de boas práticas gerenciais"[iii].

É necessário compreender os diversos graus de maturidade das empresas e que cada estágio irá requerer ferramentas de desenvolvimento específicas. No caso brasileiro, que pode ser estendido para toda América Latina, a maior parte dessas firmas está concentrada no que Cicera e Maloney chamam de estágio 1 (ou seja, empresas que carecem das mais básicas capacidades de gestão, em geral, por serem resultado de um empreendimento não planejado, mas primordialmente por necessidade econômica do dono do negócio). Na base da pirâmide proposta pelos autores, as políticas públicas devem ser orientadas para melhoria de práticas administrativas e organizacionais elementares, modernização e melhoria básica de processos.

O contexto no qual as empresas de países em desenvolvimento estão inseridas é de atividades de inovação mais dispersas e menos sistemáticas do que nos países desenvolvidos, assim a inovação tende a ser muito mais incremental por causa da falta de fatores complementares e pela demanda insuficiente por novos bens nesses mercados ou, até mesmo, pela ausência ou insuficiência de arcabouço legal e regulatório para proteger essas inovações. Sendo assim, a política pública deveria garantir que a tecnologia, mesmo mais básica, seja acessível às empresas locais de modo que elas possam absorvê-la, seja essa tecnologia originária de outras regiões de um mesmo país, seja derivada de países avançados. Essa facilitação será crucial para o fortalecimento das capacidades gerenciais que levarão as empresas a estágios superiores de inovação.

Nesse sentido, os autores defendem uma combinação de políticas públicas que inicia com a consolidação de estruturas gerenciais e organizacionais básicas, desenvolvendo capacidades a partir de ações de extensionismo[2] que reduzam assimetrias de informação e ampliem a capacidade de absorção da aprendizagem. Esse mix também deve ser composto de incentivos à colaboração entre empresas como, por exemplo, por meio de vouchers de inovação. Além disso, deve desenvolver fatores complementares como habilidades relacionadas a ciências, tecnologia, engenharia e matemática (STEM), bem como conhecimentos, habilidades e atitudes (CHA), sem deixar para trás a infraestrutura básica que canaliza todas essas potencialidades.

Voltando aos Programas de extensionismo como o Brasil Mais, os autores relatam algumas experiências internacionais positivas que confirmam o retorno de investimentos feitos em ações deste tipo. Nos Estados Unidos, por exemplo, comentam a experiência Manufacturing Extension Partnership (MEP), em que empresas participantes experimentaram entre 3,4% e 16% maior crescimento da produtividade do trabalho entre 1987 e 1992 do que empresas não participantes. Citam ainda pesquisa de Giorcelli (2016) que estudou as políticas análogas no pós-guerra na Itália, concluindo que empresas participantes de programas de produtividade tiveram aumento de vendas e a produtividade permaneceu elevada por mais tempo do que em negócios ​​não contemplados. Há também exemplos de políticas públicas similares realizadas na Colômbia e no Chile.[3]

De modo geral, a conclusão é de que melhores práticas de gestão têm efeitos maiores e mais persistentes do que a simples compra de máquinas, tendo impactos que se perpetuam e aumentam com o tempo. Destaca-se ainda que as novas capacidades impactam também na melhoria das decisões de investimento, tornando a produção mais eficiente. A ideia parece simples, mas a mudança de mentalidade é a grande barreira que precisa ser vencida.

Portanto, não é de se surpreender que programas como o Brasil Mais e o colombiano Fábricas de Productividad (Colômbia) tenham recebido especial atenção de seus respectivos governos. Tanto um quanto o outro apostam no extensionsimo, a partir de técnicas e ferramentas que possam melhorar capacidades gerenciais e difundir uma cultura de aperfeiçoamento contínuo, movendo, gradualmente, as empresas da base da pirâmide em direção à fronteira tecnológica.

Um dos grandes desafios desses programas é modificar a percepção do empresariado de que não há o que se fazer da porta para dentro das fábricas: o senso comum de que só há problemas da porta para fora, geralmente relacionados à ineficiência estatal em prover infraestrutura logística, ambiente de negócios estável e um sistema tributário simplificado, cuja carga seja equivalente às suas contrapartidas. É verdade que todos esses problemas existem, mas o desafio da produtividade na América Latina pode ser classificado como um wicked problem (complexo, multifacetado, envolvendo muitos atores heterogêneos, o que dificulta a identificação de possíveis externalidades positivas e negativas). Portanto, é preciso enfrentá-lo em várias frentes que consigam de algum modo atuar nessas inúmeras dimensões.

Em resumo, não podemos perder o foco na oportunidade que é propiciar também uma transformação na realidade interna das empresas, provocando uma revolução na cultura gerencial e de produção, de modo a alavancarmos a produtividade que anda estagnada nos países latino-americanos desde o final dos anos 70.

Observação: As opiniões expressas neste artigo são de exclusiva responsabilidade do autor e não representam necessariamente as visões do Ministério da Economia.

Notas

[1]Catching up é o processo em que economias secundárias desenvolvem capacidades para absorver técnicas, tecnologias e conhecimentos que foram originariamente desenvolvidos nas economias líderes, o que pode resultar em uma gradual convergência de produtividade entre economias periféricas e centrais, reduzindo o gap tecnológico, o que provocaria uma mudança no tabuleiro da economia global. Em geral, o leste asiático é citado como exemplo bem sucedido de catching up. [2]Segundo o Decreto nº 10.246, DE 18 DE FEVEREIRO DE 2020, consideram-se ações de extensionismo aquelas que possuem o objetivo de promover e difundir conhecimentos, técnicas e práticas produtivas geradoras de externalidades positivas, por meio da prestação de serviços, da indicação de melhorias gerenciais e de técnicas de aperfeiçoamento contínuo da gestão dos processos produtivos. [3]O governo colombiano desenvolveu o Fabricas de Produtividad (para mais informações, acesse https://www.colombiaproductiva.com/fabricasdeproductividad), enquanto no Chile, há ações desenvolvidas pela Corporación de Fomento de la Producción, fomentando a implementação de melhores práticas de produção. Um exemplo foi o Programa de Difusión Tecnológica Regional. Referências

[i]CIRERA, Xavier; & MALONEY, William F. 2017. The Innovation Paradox: Developing-Country Capabilities and the Unrealized Promise of Technological Catch-Up; Washington, DC: Banco Mundial: p. 66 [ii]BLOOM, Nicholas; & VAN REENEN, John. 2007. “Measuring and Explaining Management Practices across Firms and Countries.” Quarterly Journal of Economics 122: p. 1351–1408. ———. 2010. “Why Do Management Practices Differ across Firms and Countries?” Journal of Economic Perspectives: p. 203–24. [iii]CIRERA, Xavier; & MALONEY, William F. 2017. The Innovation Paradox: Developing-Country Capabilities and the Unrealized Promise of Technological Catch-Up; Washington, DC: Banco Mundial : p. 96.