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Actualizado: 30 de oct de 2019

Por Nicole Cerpa


Fuente: elaboración propia

La era actual de globalización financiera neoliberal ha marcado un énfasis y un cambio sistémico en los países de ingresos medios altamente desiguales. En medio de la crisis social, institucional y política que se vive en Chile en estos días, me pregunto ¿cómo es posible que un país de ingreso medio tenga niveles de desigualdad tan extremos? El descontento general canta al unísono las desigualdades del sistema educacional, el humillante sistema de salud chileno, la capitalización extrema del sistema de pensiones, donde la calidad de vida de las personas depende de la respuesta de los mercados financieros. ¿Hasta qué punto la economía real de un país va a subordinarse a la financiarización extrema de sus relaciones económicas?


El costo de la vida en Chile se ha encarecido extremadamente durante las últimas décadas y ni el país ni sus salarios crecen, aun cuando durante la dictadura se hicieron reformas profundas basadas en la idea que el libre mercado favorece el desarrollo económico. A su vez, el 50% de la población trabajadora chilena tiene ingresos menores a quinientos mil pesos chilenos al mes (aproximadamente US$690; GBP£530, al valor de hoy). ¿Por qué Chile es tan caro? ¿Por qué el alza del costo de la vida no se condice con la mayoría de los ingresos? Es la pregunta que se me viene a la cabeza luego de ver tristemente la frustración con que la gente expresa su dolor ante las injusticias de la profunda desigualdad que existe en nuestro país, junto con el encarecimiento del costo de vida. Aumentan las cuentas de la luz, las Instituciones de Salud Previsional (isapres) que capitalizan nuestro sistema de salud han registrado alzas continuas, el pasaje del metro aumentó en $30 pesos nuevamente debido “al alza del precio del dólar y el precio del petróleo”. ¿Qué significa todo esto? El análisis es mucho más profundo y va más allá del debate de la desigualdad (sin desfavorecerlo). ¿Por qué la economía real chilena está subordinada a los cambios en el precio del dólar y a los mercados financieros, cuando la realidad y las necesidades de Chile son tan diferentes a las decisiones que afectan a la fluctuación del precio del dólar? ¿Por qué nuestras pensiones dependen de la respuesta de los mercados financieros?


En primer lugar, existen varios factores en Chile que hacen a su economía depender del dólar. Chile depende de la dinámica de los precios de las materias primas (ya que no existe un desarrollo importante de la industria manufacturada), los que se han visto afectados por la desaceleración en la actividad económica mundial. En segundo lugar, como consecuencia del neoliberalismo, el debate económico se ha vuelto elitista. Las ideas Keynesianas se desplazaron por el discurso de la asignación eficiente de los recursos en los mercados, el libre mercado. Se potenció una intensa liberalización financiera, lo que hace que la economía chilena sea extremadamente vulnerable a la volatilidad de los mercados financieros. En tercer lugar, la inversión en términos reales de Chile es muy baja. No podemos consumir tanto si producimos tan poco.


Sin embargo, una de las mayores razones de por qué nuestra economía depende tan estrechamente del dólar y de por qué el costo de vida en Chile se ha encarecido considerablemente durante las últimas décadas, es principalmente debido a que la economía chilena no refleja la productividad del país, ni los salarios de sus trabajadores. En cambio, refleja su capacidad de endeudamiento que ha sido facilitado por la desregularización económica y financiera que trajeron consigo las políticas monetaristas y neoliberales aplicadas durante los años 70 y 80, y por la financiarización excesiva de nuestras relaciones económicas. Es decir, la exagerada importancia que se le ha otorgado a las finanzas, las que no tienen incentivos de solidaridad social ni buscan reducir desigualdades. Esto ha sido posible por el considerable poder multidimensional acumulado por los bancos e instituciones financieras de Estados Unidos desde los años 60-80, a través de estrategias de innovación, que han implicado capturar más apalancamiento al acceder a más liquidez. Y gracias a la desregulación financiera global que han perseguido estas instituciones, lo que ha llevado al surgimiento de una crisis global, un sistema bancario en la sombra (conocido en inglés como shadow banking) y creación de métodos de cambio y toma de riesgos que han comprometido la liquidez global cuando más se necesitaba.


El creciente poder en las finanzas ha transformado el sistema financiero global en una hegemonía financiera que gravita en torno a los Estados Unidos, siendo fundamentalmente perjudicial para las regiones latinoamericanas. La financiarización ha superado los límites de la regulación y sus consecuencias aún son inciertas y discutibles. Sin embargo, las crecientes y frecuentes crisis financieras/económicas mundiales (y ahora sociales y políticas también), los cambios institucionales como el surgimiento de bancos sistémicos en la sombra en el ámbito financiero y el estancamiento macroeconómico, son signos globales de mercados desregulados permitidos por la creciente centralidad de las finanzas en las relaciones económicas. Aun así, las consecuencias de la financiarización para los países latinoamericanos son todavía más profundas. Se han producido cambios institucionales a nivel micro por parte de los grandes megabancos en los Estados Unidos hacia América Latina, mediante el servicio de transacciones no tradicionales, nuevos tipos de instrumentos y derivados, y un cambio hacia las finanzas basadas en el mercado. Estas innovaciones han transformado la estructura institucional de las prácticas financieras en estos mercados y han llevado a una hegemonización de los mercados impulsada por la dominancia de la política monetaria de los Estados Unidos y sus instituciones. Lo que ha resultado en un control limitado de los bancos centrales latinoamericanos sobre sus mercados y política monetaria. Al mismo tiempo, conlleva altos niveles de endeudamiento y estancamiento macroeconómico en estas regiones.


Según el Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe que realiza la CEPAL (2018), la deuda privada de Latinoamérica ha crecido desde mediados de los años 70 y se ha incrementado fuertemente luego del 2007. Chile por ejemplo, presenta la mayor parte de la deuda privada de los países Latinoamericanos, donde el sector corporativo no financiero posee el 61,4% y los hogares el 25,9% del monto total de la deuda privada. En Colombia y México, la deuda privada sigue siendo mayor que la deuda pública, mientras que, para Argentina, el sector público es con creces, el mayor prestatario. La acumulación de deuda ha respaldado el crecimiento global de la liquidez, que se ha dirigido principalmente a los países desarrollados, mientras que los países en desarrollo reciben solo una cuarta parte. El informe señala que la liquidez global está respaldada principalmente por los mercados internacionales de bonos, lo que refleja la importancia de la industria de gestión de activos como agente financiero. El crecimiento del mercado de bonos indica el valor de administrar la industria del riesgo, lo que hace que el sistema financiero sea aún más complejo. Además, la industria de activos y las actividades financieras están altamente concentradas. El informe muestra que solo 15 compañías poseen casi un tercio de los activos administrados. Alrededor de la mitad de estas empresas se encuentran entre los megabancos más grandes, incluidos JP Morgan, Morgan Stanley y Goldman Sachs, y solo Estados Unidos posee el 60% de estas empresas, como muestra la siguiente figura. Los niveles más altos de endeudamiento podrían, en consecuencia, ser atribuibles a una estrategia diferente por parte de los bancos.


Figura 1: Principales empresas de la industria de administración de activos, valor de activos administrados y participación en el total, 2017


Por lo tanto, los mercados globales están siendo impulsados ​​por el ritmo de un sistema de préstamos basados en el mercado. Y están libres para hacerlo: la desregularización bancaria de Estados Unidos permitió a los bancos, transformarse en megabancos sistémicos al expandir su escala y alcance a otros mercados, que aprovecharon su capacidad para ir y poseer activos extranjeros. Eso significa que estos bancos norteamericanos están empujando a otros países a un mercado global más integrado. Y en consecuencia, vemos cómo estas fuerzas están presionando hacia una concentración de los mercados impulsada por el liderazgo de la política monetaria de los Estados Unidos y sus instituciones.


Esta historia ha limitado la formulación adecuada de políticas económicas para América Latina, principalmente en Chile, y la capacidad de las naciones para velar por el bienestar de sus pueblos. Una forma de ver esto en el ámbito financiero, es a través del análisis de los cambios en la tendencia de la política monetaria estadounidense con respecto a la política monetaria en Chile. Por ejemplo, en la figura 2, es posible observar cómo el movimiento de la tasa de interés chilena - la tasa de interés de referencia de política monetaria - sigue la misma tendencia que la tasa de interés estadounidense. Este ejemplo es claro en mostrar cómo la política monetaria chilena es limitada por decisiones de la Reserva Federal.


Figura 2: Tasa de interés de referencia de política monetaria (TPM) Chilena vs. tasa de interés estadounidense (Fed Funds Rate)

Fuente: Banco Central de Chile y St. Louis Fed


Una razón por la que vemos esto es porque ha habido una adopción generalizada de los estilos de intermediación financiera que se toman del modelo estadounidense.


A su vez, esto está relacionado con el crecimiento de las empresas de propiedad extranjera en América Latina, principalmente las empresas de propiedad estadounidense, que participan activamente en crear mercados secundarios y otros mercados, que conducen a un patrón complejo de intermediación financiera que empuja los límites de los sistemas bancarios y los sistemas financieros mucho más allá.


Esto está creando una situación en la que, los juegos financieros y la financiarización van más lejos del desempeño de las funciones económicas para la economía, lo cual se ha transformado en el desafío de estancamiento macroeconómico de América Latina.


Como eso está sucediendo, vemos que los bancos mundiales por la desregularización se están volviendo más complejos y diferentes al permitírseles integrarse a otras áreas de negocios (como conglomerados financieros, como compañías de seguros como MetLife, grandes bancos como Citigroup) y expandirse a otros mercados y poseer activos extranjeros, como los mercados latinoamericanos. Al hacerlo, moldean la arquitectura financiera de los países del cono sur, la cual se basa en la intermediación financiera que se toma del modelo estadounidense y por el predominio de estas enormes instituciones.


En conclusión, el sistema capitalista neoliberal y la globalización financiera han entregado los incentivos para la concentración de la riqueza en todas las industrias del sistema económico. El incentivo de la concentración de la riqueza es lograr mayor rentabilidades a costa de la sociedad en su conjunto. Las industrias cuentan con no más de tres actores relevantes en cada una, limitando así la competencia. La financiarización de las relaciones económicas ha empujado estos cambios sistémicos y fomentan así, la concentración de las industrias y ganancias excesivas, especialmente en el sector financiero. Esto ha pasado reiteradas veces en Chile con la colusión de los supermercados, el “confort”, las farmacias, las isapres, por mencionar unas pocas. El sistema capitalista es depredador y por consecuencia, los precios de las industrias son mucho más altos que en las economías reguladas. Por ende, se introducen algoritmos para fijar tarifas en industrias reguladas en función al dólar. El mayor ejemplo ha sido el alza en las tarifas del metro explicado por el alza en el precio del dólar. Esta excesiva dolarización de la economía introduce distorsiones en los precios relativos, particularmente en los precios de los salarios.


El argumento a favor de la globalización financiera se ha basado en la economía neoclásica, que argumenta que la financiarización de las relaciones económicas permite que el capital se asigne de manera eficiente. Gran parte de la literatura en esta materia asume que los hogares han aumentado racionalmente sus niveles de endeudamiento a medida que aumenta la riqueza. Aun así, una fracción sustancial de la deuda acumulada por los hogares es el resultado que las familias mantengan niveles de consumo que no son sostenibles y, que por lo tanto, no podrían considerarse racionales.


Adicionalmente, la consecuencia de falta de solidaridad social del mercado y de la extrema individualización por incentivos mal asignados, genera responsabilidades que recaen en las personas acerca de su situación, sobre sus bajos salarios, sobre su salud y su educación. No recaen, sin embargo, ni está en el horizonte, de las instituciones, las empresas o el estado, de mejorar estructuralmente las condiciones de los empleados, ni de proveer servicios básicos dignos. Creo, tristemente, que aquí se genera la fractura de la desigualdad, al ser un sistema individualista, que pone la responsabilidad en las personas cuando es el estado y sus instituciones, las que debieran resguardar y velar por ellas. El sistema de libre mercado sólo perpetúa estas condiciones, y decide no hacerse cargo de esta realidad, donde la gran mayoría no puede pagar por servicios que el estado debiera garantizar.


*La autora agradece a Pedro Cerpa y Pablo Cheyre por la extensa colaboración en este artículo.


Referencias:


- Comisión Económica para América Latina y el Caribe. 2019. Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe. CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/44326-balance-preliminar-economias-america-latina-caribe-2018



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Actualizado: 1 de oct de 2019

Por Leila Bernarda Donato Gottems


Fuente: https://jornalggn.com.br/politicas-sociais/temer-politicas-de-saude-pobres-para-os-pobres-por-gustavo-bonin-gava/

El neoliberalismo se basa en el uso sistemático del poder del Estado, bajo la apariencia ideológica de "no intervención", para imponer un proyecto hegemónico de recomposición del gobierno del capital en cinco niveles: asignación de recursos internos, integración económica internacional, reproducción del Estado, ideología y reproducción de la clase obrera. Algunos de los cambios conducen a la reconfiguración del sistema de salud y han sido adoptados de manera desigual y gradual por los países de America Latina y el Caribe (ALC), basados ​​en la separación de la política social de la política económica, combinando programas de compensación enfocados en el corto plazo, confiando en el crecimiento económico y el efecto indirecto de largo plazo, relegando el conflicto sobre la producción y la apropiación de la riqueza a un segundo plano[i].


La salud de las poblaciones, además de ser un derecho del pueblo, acuñado en muchos países en su Carta o Constitución politica, es un elemento crucial para el crecimiento económico, ya que reduce las pérdidas de producción debido a enfermedades de los trabajadores y libera recursos que de otro modo tendrían que emplearse para tratar enfermedades[ii]. Por lo tanto, mejores condiciones de salud pueden representar una mayor productividad, trabajos mejor remunerados y vidas laborales más largas[iii]. Sin embargo, la forma de proteger la salud de la población puede tomar formas muy diferentes dependiendo de los principios por los cuales se formulan las políticas públicas de este sector.


En el caso de ALC, aunque algunos países han logrado reducir las desigualdades sociales en las últimas décadas[iv], queda mucho por hacer y otros desafíos por superar, como la pobreza extrema, el desarrollo humano y la equidad en la distribución del ingreso, entre otros. Por lo tanto, el sector de la salud es relevante porque representa un derecho humano, el amparo para las poblaciones y es un sector con un gran potencial para el desarrollo técnico y científico y para la generación de empleos e ingresos.


No es sorprendente que el sector de la salud conformara la agenda de ajuste económico propuesta por las entidades internacionales como contrapartida de los préstamos otorgados a los países de la región para superar sus deudas externas en la década de 1980. Las reformas del sistema de salud en la década siguiente (1990) fueron basadas en estudios del Banco Mundial (BM), que reconoció que los países desarrollados habían tenido un éxito significativo en la disminución de las tasas de morbilidad y mortalidad. Las principales recomendaciones del BM se centraron en el enfoque de políticas y los cambios en la prestación de servicios de salud. Hubo un diagnóstico de que el Estado estaba gastando mal, que los servicios de salud eran de mala calidad y que proporcionar atención sin costo favorecía a la clase de ingresos medios y altos, y no a los pobres.


Las propuestas de cambio "se basaron en un diagnóstico de problemas reales en los sistemas de salud, pero se analizaron con el lente de la política neoconservadora y se vincularon con la crisis del Estado de bienestar”[v]. Los cambios recomendados y adoptados, aunque de manera desigual, por la mayoría de los países de ALC incluyen el fortalecimiento de la prestación de atención médica por parte de instituciones no gubernamentales y la creación de mercados de salud. En este caso, la justificación fue que la promoción al mercado privado de servicios de salud con fines de lucro, estimularía la mayor competitividad posible.


Destacamos aquí algunos mecanismos de privatización que se han introducido en prácticamente todos los países desde la década de 1980, a excepción de Cuba.

Tabla 1: Mecanismos de estímulo a la privatización

Fuente: Construcción propia.


La privatización ocurre cuando a) el propio Estado compra servicios privados con recursos públicos en lugar de ofrecerlos con sus propios servicios; b) fomenta la participación de entidades privadas en la gestión y provisión de servicios y c) establece mecanismos de exención tributarias para las familias que pagan planes de salud y / o compran servicios directamente, como en el caso de Brasil. La privatización en salud amplía la brecha de la desigualdad de acceso entre los grupos de población de acuerdo con su inserción social, disminuye la equidad de acceso a los resultados del progreso tecnológico (que está en manos del sector privado) y reduce la capacidad del Estado para responder rápidamente a las necesidades asistenciales de la población.


Por lo tanto, como parte de los efectos de la agenda neoliberal, los sistemas de salud se han modificado para reducir el papel del Estado en la provisión de servicios de salud a través de la privatización, lo que ha creado mercados imperfectos de atención médica y se fue fortalecido en el setor de salud, la competencia e la salud individual. Además, la exención de pagos de impuestos se llevael consumo de servicios de salud por parte de los grupos más ricos, que pagan servicios directos o planes de salud privados. Estos grupos, a su vez, también se benefician de la concentración de ingresos fomentada por otros dispositivos económicos neoliberales, como la reducción de los impuestos a la riqueza y los dividendos.


Como resultado, hasta ahora, muchos de los países de ALC conservan grandes asimetrías en el acceso a la atención médica. Además de profundizar las desigualdades internas, la sostenibilidad de los sistemas de salud universales se ve amenazada en su capacidad de proteger a una población inmersa en la desigualdad multidimensional.


Este contexto muestra que la movilización a favor de los sistemas de salud universales es urgente, porque cuando son iguales para todos, obliga a toda la sociedad a defenderlo. En palabras de Félix Rígoli, "cuando consideramos todos los desafíos (urbanización, envejecimiento, condiciones crónicas) pueden llevar a creer que es mejor restringir los servicios accesibles a todos y así ahorrar gastos al Estado. Entretanto, la lección de la historia reciente nos habla sobre el efecto virtuoso de la universalización de los servicios de salud y educación, no solamente para la reducción de la pobreza y la inequidad, sino para promover la cohesión social y la democracia. Mantener los compromisos de los Estados con una ciudadanía común de derechos, permitirá consolidarse como región libre, próspera y en paz, y usar las experiencias compartidas de nuestros países en enfrentar estos desafíos".[vi]



REFERENCIAS:


[i] PEREIRA J.M.M (org.). A demolição de direitos: um exame das políticas do Banco Mundial para a educação e a saúde (1980-2013) / Organização de João Márcio Mendes Pereira e Marcela Pronko. - Rio de Janeiro: Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio, 2014.


[ii] Alvarez MH. Neoliberalismo em salud: desarrollos, supuestos y alternativas. IN: La falacia neoliberal: críticas y alternativas. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá, 2003.


[iii] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La ineficiencia de la desigualdad, 2018 (LC/SES.37/3-P), Santiago, 2018.


[iv] Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Panorama Social de América Latina, 2016 (LC/PUB.2017/12-P), Santiago.


[v] Almeida PF, Oliveira SC, Giovanella L. Network integration and care coordination: the case of Chile’s health system. Ciência & Saúde Coletiva, 23(7):2213-2227, 2018


[vi] Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS). ¿A dónde va el estado de bienestar? 70 años de Sistemas de Salud Universales, 1948-2018. Salud al Sur. Rio de Janeiro, abril 2018. No 17

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Actualizado: 30 de ago de 2019

Por Leonardo Rojas Rodríguez




Para el año 2020 se vaticina un escenario internacional complicado para Latinoamérica: ante una caída de la demanda mundial y el desplome de los precios de las materias primas, que fungen como principales productos de exportación de la región. Además de la incertidumbre generalizada que dirige los capitales hacia las potencias económicas y los activos de mayor solidez. En ese contexto, las reglas fiscales de balance presupuestal entran en apuros y vuelven a juego las cláusulas de escape, para retornar a una política fiscal expansiva que reactive la actividad económica.


¿Qué son y cómo funcionan las reglas fiscales?


En primer lugar, es preciso pasar por el qué son y cómo funcionan las reglas fiscales. Koppits[1] y Symansky, conceptualizan dichos instrumentos de la siguiente forma “Una Regla de Política Fiscal es definida, en un contexto macroeconómico, como una restricción permanente sobre la política fiscal, típicamente definida en términos de un indicador del comportamiento fiscal general”[i], en otras palabras, el comportamiento de la política fiscal se ciñe a determinados resultados de un indicador particular, por ejemplo, ‘El gasto público debería aumentar o reducirse en un % determinado, si el crecimiento de los dos últimos trimestres está por debajo o por encima de un nivel particular`.


Ahora bien, quiénes abogaron por la implementación de este tipo de reglas en los países en desarrollo, asociaron la necesidad de utilizar estas herramientas, como respuesta al hecho de que la persecución del objetivo de desarrollo económico, por parte de estos países fue generalmente concomitante con un crecimiento de la deuda pública, cuyos niveles en varias ocasiones se hizo insostenible. Kopits[ii] señala que al identificarse que dicho proceso se relacionaba con el endeudamiento público y con potenciales consecuencias adversas sobre la inversión privada, condujo a que los gobiernos estructuraran programas de término medio para reestablecer la estabilidad y la sostenibilidad macroeconómica, es decir, alcanzar niveles sostenibles de deuda pública y reducir la volatilidad del crecimiento económico.


De tal forma, que según los teóricos de este tipo de normativas una Regla Fiscal resulta pertinente, puesto que sujeta las expectativas de los actores económicos a un comportamiento de disciplina fiscal[2] por parte de los gobernantes, de manera tal, que se eliminan los efectos de desplazamiento de la inversión privada (crowding out) producto de acciones discrecionales con respecto al déficit público.


Bajo este paradigma es que se han estructurado la mayoría de las reglas de este tipo en el mundo, siendo concurrentes con la idea implícita de la neutralidad de la política fiscal. Es decir, los precursores de las reglas fiscales más comunes parten de la siguiente creencia: las deudas en que incurren los gobiernos para financiar su gasto, generan presiones sobre el mercado de ahorro y por ende desplazan la inversión privada, a la vez que implican aumentos futuros en las cargas tributarias, así pues, dichos efectos pueden poner en vilo la sostenibilidad de la propia deuda pública en el tiempo, lo que bajo estos supuestos genera problemas para acceder al financiamiento.


Esta idea de que el gasto público (financiado con deuda) no genera necesariamente aumentos significativos de la actividad económica, y que por el contario trae más problemas de sostenibilidad de la deuda, ha sido fuertemente críticada, entre otras cosas, porque es una hipótesis que requiere de supuestos bastante restrictivos, como por ejemplo, el pleno empleo o que las personas tienen perfecta previsión de sus ingresos futuros[iii]. No obstante, no desarrollaré esto en detalle.


Experiencia latinoamericana


Actualmente se referencian cuatro tipos de Reglas Fiscales (RF) según el objeto[iv]: 1) las que se aplican sobre el Gasto; 2) sobre los ingresos; 3) sobre el balance presupuestario; y 4) sobre el nivel de endeudamiento. La tabla 1, resume la situación en Latinoamérica, allí se puede observar como por lo menos 11 países de la región han tenido algún tipo de RF y se muestra que la mayoría de estas reglas fueron implementadas durante la primera década del presente siglo. También se puede evidenciar como la mayoría carece de una cláusula de escape definida explícitamente, es decir alguna referencia tacita sobre en cuáles momentos se puede dejar de perseguir las metas fiscales de la regla, y en qué condiciones específicas.


Tabla 1: Reglas Fiscales utilizadas en Latinoamérica



Fuente: construcción propia a partir de la información disponible del FMI.

0: no aplica.


Las reglas de Balance Presupuestarios (RFP), son las reglas más popularizadas, fungen como una de las más restrictivas y a la vez son las que tienen más potencialidad como regla de política. Respecto al Balance presupuestario se pueden plantear dos grupos según la metodología aplicada: por un lado, están los que utilizan como indicador de la regla fiscal el Balance presupuestal estructural (o ajustado cíclicamente) y por otro, las que utilizan otro tipo de indicadores de equilibrio presupuestal, que responden a condiciones idiosincráticas. De las 8 economías en las que actualmente la aplicación de esta política está vigente, se encuentra que en el primer grupo clasifican Chile, Colombia, Perú[3]; mientras que en el segundo se encuentran Costa Rica, México, Panamá, Paraguay y Uruguay.


En el primer grupo las metas y el cumplimiento de estas se ciñe al comportamiento del Balance Estructural del Gobierno[4], que es estimado eliminando el componente cíclico del dicho balance, es decir, eliminando la variación temporal de los precios o de fenómenos económicos temporales sobre el ingreso y los gastos. De estos tres países el único que no tiene una cláusula de escape explicita es Chile.


En el segundo grupo cada economía define sus metas y el cumplimiento respecto a una definición propia: en Costa Rica el endeudamiento (balance presupuestal deficitario) solo es permitido para financiar gasto de inversión[5]; México aplica una regla, que acepta un resultado deficitario cuando el crecimiento de la economía está por debajo del tendencial, y un techo para el gasto público cuando el crecimiento corriente sea mayor al de tendencia[6]. Panamá aplica una regla de techo para el déficit presupuestario y tiene una cláusula de escape. Paraguay mantiene un techo y tiene permitido un aumento del déficit hasta el 3% del PIB, cuando el Congreso lo apruebe como consecuencia de una recesión o un desastre nacional. Y Uruguay, quién mantiene un límite nominal de déficit anual para el gobierno, establece dos cláusulas de escape ancladas a la ocurrencia de fenómenos imprevistos y a condiciones que afecten la producción del sector energético.


En ambos grupos las reglas establecidas pretenden generalmente dos objetivos, de manera explícita o implícita: de un lado, garantizar la sostenibilidad fiscal, o de manera clara la sostenibilidad de la deuda pública; y, por otro lado, mantener una política fiscal de estabilización económica, o suavización del ciclo. Sin embargo, dado el desenvolvimiento de las economías, parece que se ha enfatizado más en el primer objetivo dejando de lado o incluso sacrificando el segundo, en gran medida porque el diseño de las reglas en Latinoamérica usualmente no incluye herramientas contra-cíclicas[7] o estabilizadores automáticos, salvo las cláusulas de escape.


Efectos sobre la variación de la deuda como porcentaje del PIB


En el Gráfico 1 se muestra la variación de la deuda del Gobierno Nacional Central (GNC)[8] como porcentaje del PIB para cada uno de los países que actualmente mantienen una RFP. Lo que se puede observar en términos generales es una reducción significativa de las tasas de crecimiento de la deuda del GNC como % del PIB. Es decir, si bien la deuda pública ha venido aumentando su participación en el PIB, dicho crecimiento se ha mantenido en niveles bajos, de tal forma que en promedio después de la implementación de estas reglas en las ocho economías analizadas, la participación de la deuda pública del GNC como % del PIB ha crecido en promedio anual en un 3%, obteniéndose los mejores resultados en Perú, Uruguay y Panamá.


No obstante, también puede observarse que los períodos en los que más se han acelerado las tasas de variación representadas en el Gráfico 1 están asociadas a los principales choques internacionales: por un lado, la crisis financiera de 2008 y por el otro el choque de los precios de las materias primas en 2014, en especial del petróleo y el cobre.


Dichas aceleraciones de la deuda del GNC, también están relacionadas con la utilización de las cláusulas de escape, o la suspensión de las RF para llevar a cabo políticas de reactivación económica, como sucedió en Perú que suspendió la aplicación de la regla en 2009 y 2010. El caso chileno, cuyo gobierno aplicó una cláusula de facto en 2009 para implementar una política contra-cíclica empleando un paquete de estímulos fiscales que alcanzó el 2% del PIB[v]. Costa Rica tuvo que realizar un acuerdo Stand By de carácter precautorio con el FMI para implementar una política de estímulo fiscal en 2009. México por su parte empleo la cláusula de escape en 2010, 2011 y 2012, para enfrentar los efectos de la crisis financiera. Finalmente, Uruguay que empleo la cláusula en 2008, y tuvo que modificarla en 2009, ya que, lo dispuesto en su regla fue superado por las consecuencias sobre la generación de energía, producto de la sequía experimentada en 2008 y sumada a los efectos de la crisis internacional.


Gráfica 1: Variación de la deuda de Gobierno Nacional Central como % del PIB




Fuente: Construcción propia. Datos: CEPAL

La línea roja representa el año en el que se aprobó o implementó la Regla Fiscal


Efectos sobre la estabilización del ciclo económico


Cómo se puede observar en las dos partes del Gráfico 2 es evidente que el principal choque al que se han enfrentado las economías latinoamericanas ha sido la crisis financiera de 2008, y en menor medida la caída del precio de las materias primas en 2014. En general la mayoría de las 8 economías se recuperaron rápidamente de la crisis internacional, no obstante, todas registran una tendencia de desaceleración del crecimiento a partir de 2011.


Gráfica 2: Variación porcentual del PIB (Precios constante)


Fuente: Construcción propia. Datos: Banco Mundial.

CHL: Chile; COL: Colombia; CRI: Costa Rica; MEX: México; PAN: Panamá; PRY: Paraguay; PER: Perú; URY: Uruguay.


Durante la crisis del 2008 solo 5 de las 8 economías analizadas contaban con un RFP, independientemente de su nivel de detalle o desarrollo técnico. Como se mencionó anteriormente, de estas 5 economías todas emplearon sus cláusulas de escape, tanto con las que contaban, como por medio de medidas de hecho. De lo que podría inferirse que las RFP tal y como se han venido implementando solo han funcionado en períodos de estabilidad económica. O en otras palabras su papel no ha sido relevante para estabilizar la economía, y contrario a ello se han tenido que abandonar en períodos de crisis para no incurrir en políticas pro-cíclicas[9] que agudicen la parte decreciente del ciclo.


Posterior a la crisis del 2008 algunas autoridades nacionales han tenido que recurrir a las cláusulas de escape: en primer lugar, Perú que modificó RFP que mantenía desde comienzos del siglo por una ajustada cíclicamente a partir de 2015, tuvo que utilizar sus cláusulas para modificar sus metas estructurales en 2016, 2017 y 2018[vi]. Chile tuvo que modificar su senda de convergencia en 2015. Y Colombia de manera similar modificó su senda el presente año. No obstante, ninguna economía empleó las cláusulas de escape para enfrentar los efectos de la caída de los precios de las materias primas en 2014, asumiendo los efectos sobre la actividad económica y balance externo sin ninguna política que los combatiera.


¿Hacia dónde ir?


El empleo recurrente de estas cláusulas frente a los escenarios de crisis plantea una inquietud sobre la necesidad de la reformulación teórica y técnica de dichas herramientas. Puesto que se puede prever que el 2020 puede significar un escenario totalmente nuevo para las RFP que hasta el momento se han aplicado: caída de los precios de las materias primas y reducción de la liquidez mundial, situación que implicaría un choque combinado para la actividad económica de la región.


Mientras que las RFP ajustadas cíclicamente se fundamentan en el seguimiento de la actividad con respecto al PIB potencial, y por ende a los ingresos y gastos estructurales, así como a los precios de las principales materias de exportación; es preciso mencionar que una RFP que sea contra-cíclica debería emplear como indicadores del comportamiento del ciclo: el comportamiento de la demanda mundial, y los flujos netos de capital. Pero además plantear mecanismos de estabilización de precios de las principales materias primas de exportación, para garantizar estabilización en los ingresos corrientes.


En el caso de los otros tipos de RFP que tienen como indicador un techo de déficit fiscal, ocurre que, si bien una determinada meta de déficit puede servir como ancla para un buen comportamiento en períodos de estabilidad económica, puede ser una política totalmente pro-cíclica en un escenario de crisis, así pues, deberían acompañarse en general de indicadores de seguimiento del ciclo, similares a los planteados en el párrafo anterior.


Por ahora, las RFP en Latinoamérica han contribuido a mejorar la transparencia de la planificación de los ingresos y gastos fiscales, durante los períodos de estabilidad económica; no obstante, falta mucho que tejer respecto al papel de la política fiscal con relación a la estabilización del resultado externo de las economías, el desarrollo productivo de las mismas, los niveles de empleo y por su puesto las herramientas contra-cíclicas (los denominados estabilizadores automáticos)[10].


Mientras tanto, en los escenarios de crisis económica la política fiscal retorna como una herramienta fundamental, que en ningún sentido es neutral. Un paso fundamental hacia un mejoramiento de las RFP consistiría en comprender que dicho rol no solo es relevante en situaciones críticas y por ende la necesidad de incluir esta perspectiva tanto en los elementos teóricos como técnicos de las RFP.

Notas


[1] Es el abanderado mundial de las recomendaciones de implementación y formulación de reglas fiscales.


[2] Actuar siempre, conforme a lo que dictamina la regla.


[3] Es importante señalar que, si bien Perú contaba con una RF desde finales de la década de los 90s, es a partir de una reforma legislativa en 2015 que se implementa el enfoque de Balance Presupuestario Estructural.


[4] Algunos utilizan como objeto el Balance de Sector Público no Financiero, y en otros casos del Gobierno Nacional Central


[5] Esto es una especie de Regla de Oro modificada, es decir los gastos deben ser iguales a los ingresos, exceptuando los gastos de inversión.


[6] Podrían encontrarse varios puntos de convergencia entre este enfoque y el del Balance Estructural, sin embargo, el gasto y el resultado del balance, en el caso mexicano no están cíclicamente ajustados, además de que no se cumplen con otras características institucionales propias de las Reglas basadas en el Balance Presupuestal Estructural.


[7] Se entiende como políticas contra-cíclica a aquellas que intentan suavizar el ciclo económico, es decir, cuando la economía se encuentra en un período de crecimiento, se racionaliza el gasto público y se hace énfasis en el recaudo; a diferencia de cuando la economía se encuentra en un mal momento y se emplean aumentos del gasto para dinamizar la actividad. Por su puesto esto en el corto plazo, lo que no se contrapone con políticas enfocadas a modificar las vulnerabilidades estructurales.


[8] Se utiliza la deuda pública del GNC como un indicador de resultados del primer objetivo, sin embargo, cabe aclara que no todas las reglas emplean como indicador este nivel de deuda, como lo son, por Ejemplo: Perú que emplea como indicador el déficit del Sector Público no Financiero, de manera similar México, entre otros.


[9] Es decir, políticas que agudizan el ciclo económico se gasta mucho cuando la economía esta creciendo, y se reducen los gastos cuando la economía está desacelerada.


[10] Ver recomendaciones de Ffrench-DavisFfrench-Davis, «The Chilean experience with the structural fiscal balance».



Referencias

[i] George Kopits y Steven A. Symansky, Fiscal policy rules, Occasional paper / International Monetary Fund 162 (Washington, DC: International Monetary Fund, 1998), 2.


[ii] George Kopits, «Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?:: SSRN», IMF Working Paper, No. 01/145 (2001), https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=879947.


[iii] Philip Arestis y Malcolm Sawyer, «Reinventing Fiscal Policy», General Economics and Teaching (University Library of Munich, Germany, 5 de junio de 2003), https://econpapers.repec.org/paper/wpawuwpgt/0306004.htm.


[iv] Kopits y Symansky, Fiscal policy rules.


[v] Ricardo Ffrench-Davis, «The Chilean experience with the structural fiscal balance», Cuadernos de Economía 35, n.o SPE67 (enero de 2016): 149-71, https://doi.org/10.15446/cuad.econ.v35n67.52713.


[vi] «Nota de Discusión N° 002-2016 – Reglas fiscales en el Perú | Consejo Fiscal del Perú», accedido 20 de agosto de 2019, https://cf.gob.pe/documentos/notas-discusion/nota-de-discusion-n-002-2016-reglas-fiscales-en-el-peru/.

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